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EPC、BOT、PPP模式的联系与区别

发布时间: 2020-07-14 16:48:12   作者:本站编辑   来源: 本站原创   浏览次数:

湖北民基律师事务所  雷春华

 

随着《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(简称《工程总承包办法》)的正式实施,EPC作为工程总承包的模式之一,被越来越多的运用到基础设施和公用事业项目建设。BOT、PPP作为公共部门与私营企业合作的主要模式,与EPC工程总承包模式有何联系与区别?本文拟通过对比分析,厘清EPC、BOT、PPP三种模式的异同,为项目运作模式选择提供参考。

一、EPC、BOT、PPP模式的定义

1、EPC模式

EPC(Engineering-Procurement-Construction),即设计-采购-施工工程总承包。EPC工程总承包是一种工程建设模式,通常被称为交钥匙工程。EPC模式下,承包单位按照与建设单位签订的合同,对工程设计、采购、施工实行总承包,并对所承包工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。除了EPC模式外,国际工程总承包模式还包括设计-采购总承包(EP)、设计-施工总承包(DB)以及采购-施工总承包(PC)。我国《工程总承包办法》第三条明确的施工总承包模式主要为EPC设计-采购-施工工程总承包模式及DB设计-施工总承包。

相比于传统的平行发包模式,即业主将建设工程的设计、施工以及材料设备采购分别发包给若干个设计单位、施工单位和材料设备供应单位并与之分别签订合同的工程建设方式,采用EPC及DB工程总承包模式,将项目的设计、采购和施工一次性发包给一家总承包单位负责,实现了设计与施工的深度融合,节省了平行发包下业主多次发包所需时间和管理投入,不仅有利于控制工程施工进度,有效缩短了工期,还有利于控制工程建设成本,提高工程质量。

2BOT模式

BOT(Build-Operate-Transfer),即建设-运营-移交模式,是指政府通过特许经营协议,授权外商或民营企业(特许经营者)进行基础设施和公用事业的融资、建设、运营和维护,特许经营者或其设立的项目公司在特许经营期内通过向使用者收费收回项目融资、建设、运营和维护成本,获取项目收益,并在特许经营期满后将项目无偿移交政府。BOT模式通常被称之为特许经营模式。

实践中,BOT模式有多种演变形式,除BOT模式本身,还包括BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)建设-拥有-运营-移交、BOO(Build-Own-Operate)建设-拥有-运营以及DBFO(Design-Build-Finance-Operate)设计-建设-融资-运营等模式。

图一:BOT模式运作模式

3PPP模式

PPP(Public-Private Partnership)又称公私合营,是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。

PPP是政府吸引社会资本参与基础设施和公用服务领域融资、建设、运营的主要手段,社会资本的引入有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益的最大化。

图二:PPP运作模式

二、EPC、BOT、PPP模式的联系与区别

具体而言,EPC工程总承包模式是一种项目的建设模式,不涉及项目的融资和运营;而BOT和PPP模式是一种项目的投融资模式,不仅包括项目建设,还包括项目的全过程融资以及项目建成后的运营、维护。BOT、PPP项目中可以采取EPC工程总承包模式进行项目建设。

图三:EPC、BOT、PPP模式关系图

就BOT和PPP而言,两者本质上都属于项目融资方式,两种模式下,都是以项目作为融资载体,由项目公司对外承担责任,并以项目运营收益获得投资回报。两者主要的区别在于:

1BOT和PPP两种模式下公共部门选择私营企业的方式不同。

BOT模式更强调公共部门发包项目的方式,即以特许经营方式选择私营企业,而PPP模式下公共部门除采取特许经营方式选择社会资本以外,还包括股权合作、购买服务等方式。

2BOT和PPP两种模式下公共部门和私营企业的等级关系不同。

该模式下公共部门与私营企业之间是为纵向的行政许可关系,特许经营协议签订后,政府对项目的影响力和承担的责任通常较弱;PPP模式更强调公私合营、共担风险,双方形成的是横向的合作关系,公共部门与私营企业从项目合作之初,即按照风险最具控制力原则和成本最低原则合理分担项目融资、建设和运营风险。

3BOT和PPP两种模式下,私营企业参与项目阶段不同。

PPP模式实施步骤包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段,私营企业从项目识别和论证阶段就开始参与项目;BOT模式下,项目特许经营决策权在公共部门,私营企业通过特许经营权采购程序进入项目。

三、采用“BOT+EPC”或“PPP+EPC”模式需要注意的问题

1、非特许经营项目不适宜采用“两招并一招”同时选定社会投资人和总承包方。

2016年10月11日,财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》第九条规定,对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标。该规定的出台,是否意味着所有涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目都可以采用“两招并一招”同时选定社会投资人和总承包方呢?

笔者认为,前述财政部规定合作方可不再招标的前提是符合《招标投标法实施条例》第九条之规定,而《招标投标法实施条例》第九条第一款第三项规定为“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的,可以不进行招标”,需要注意的是,该条款规定的可以不进行招标的项目仅针对特许经营项目。因此,从政策风险防范角度考虑,对非特许经营项目不建议采用“两招并一招”同时选定社会投资人和总承包方。

2、项目融资和退出风险。

根据今年的政府工作报告,“两新一重”项目建设将成为新的经济增长点,越来越多的社会资本将通过EPC、BOT和PPP等模式与政府开展合作,越来越多的施工企业将从传统的施工向融资、建设、运营转型,这无疑对施工企业的融资、管理、建设和运用综合水平提出了新的考验。

需要注意的是,对BOT和PPP项目中的EPC总承包方而言,总承包商的建设成本和利润,需要通过有效的施工管理和项目运营实现,因此建议施工企业在合理评估自身融资、运营能力,科学设定项目退出机制的基础上,谨慎选择最适合企业实际情况的项目运作模式。

 

作者简介:雷春华,湖北民基律师事务所权益合伙人、党支部书记、副主任,宜昌律师行业党委委员、市律协建设工程与房地产专业委员会委员,主攻建设工程与房地产领域,联系方式:18086230001。



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